先從歷史說起,周朝建立,分封各大諸侯,諸侯建立諸侯國。諸侯以下的士大夫,也有封地,稱之為封邑或采邑。全天下自上而下的貴族皆 是裂土分封,有自家的私有田產(chǎn)。
西周時期,天子威信尚能覆蓋,到了西周末年和東周初期,天子式微,諸侯累世強大,此時則不愿意聽令天子了。不僅天子如此尬境,各地諸侯也是如此,下面的士大夫封地強大,也有抗衡諸侯之意。韓趙魏三家分晉就是典型的例子。
一些諸侯國認識到這個嚴重的問題,率先設立了諸侯自己的直接領地,亦即除了分封給士大夫之外還有諸侯自己的自留地。
一般認為,設立縣制是楚國楚武王,楚武王滅掉一個叫權國的小國,權國系商朝武丁王后裔,子姓改為權縣,讓之前的權歸公(權國末代諸侯)任權縣縣尹。權歸公哪會心甘情愿任縣尹呢,好歹之前也是一方諸侯啊,于是私下招募兵馬反叛,楚武王平叛之后不敢再讓權歸公任縣尹了,改派大夫斗緡為縣尹。這便是中國歷史上第一個縣尹。
縣與大夫封邑有什么區(qū)別呢?
封邑是被封者的自留地,法理上講屬于私有財產(chǎn)??h則不是私有財產(chǎn),是替自家主子(諸侯)去管理。法理上講,縣是諸侯王個人的私有財產(chǎn),但諸侯王不可能有時間精力去親自打理,所以要派人去代為管理。
「縣,系也」《說文》。注:「此本是縣掛之縣,借為州縣之縣。今俗加心,別作懸,義無所取?!?/p>
什么意思呢?縣就是懸掛,就是系,意思君王的權力遠系,縣尹是直接替君王在行政,縣字本意也說明縣就是君王的自留地,不屬于分封地。
楚國有此先例,其他諸侯國有所效仿,后來的秦國更是把君王自留地擴充為縣、郡兩級。不過當時縣大于郡。
秦始皇兼并六國之后,廢除分封,統(tǒng)統(tǒng)要歸皇帝管轄,則天下郡縣,把,此時做了調整,郡大于縣。二級行政單位,直接上通皇帝。
縣以下古來皇權不涉及,由家族自治。所謂「皇權不下縣」??h尹一個人就能處理很多事了,并不像如今一樣,設立太多機構。那時候為什么沒有太多機構呢,就是縣以下家族自治,比如什么殺人放火案,自己家族內出的敗類自己族長就會給當?shù)匾粋€交待,并不需要上訪告到縣衙。事情鬧到縣衙去的,必定為重大之事。
后來的王朝,都是在郡縣制基礎上,略有改動,或增加政級單位,由郡縣二級到四五級?;蚋目たh名稱。大體上可以統(tǒng)稱為郡縣制。
秦:郡、縣(縣以下鄉(xiāng)、里嚴格上不算國家直接政權)(二級)
漢:州、郡、縣(三級)
魏晉南北朝因循漢朝行政制度,未大改。
隋:州、縣(二級)恢復秦朝二級行政單位
唐:道、州、府、縣(四級),都護府、都督府(邊境軍事特別機構)
宋:路、府(州)、縣(三級)
自秦至宋,統(tǒng)屬郡縣制,各朝各有不同建制。
郡縣制的好處在于,結束裂土分封,各自稱王的局面。另一大好處是行政單位比較少,郡縣官員直接由朝廷任命,上下言路比較通,治國輕松,極少的官吏就可治理幅員遼闊之國,效率也比較高。
但隨著歷史推進,其弊病也很多,如唐宋時,地方官吏考核不嚴格,又下放權力讓地方考核,導致鄉(xiāng)紳惡霸非常多,官民沖突巨大。
蒙元侵略中國之后,由于它幅員遼闊,遠超任何一朝,除了漢地還有西域、北漠各地,郡縣制很難駕馭這個大國。加之蒙古國策,重在防漢,不敢用漢族為官員,蒙古人口又稀少,皆安排郡縣州府各級,恐怕一夜之間就分崩了。
蒙元想破腦袋,想出一個新的地方行政制度,就是行省制。
行省制是什么?
僅僅把郡縣改名為省州縣嗎?顯然不是。行省制與郡縣制最大的區(qū)別在于行政方式不同。說起行省,還得從隋朝說起。
省,就是視察。監(jiān)督、視察管理的意思。
隋朝結束分裂局面,再一次統(tǒng)一中國,設立了三省六部,其實是五省(尚書省、門下省、內史省、秘書省、內侍省),但只有尚書省、門下省、內史省真正掌權,秘書省掌管國家典籍,內侍省掌管宮廷事,說白了就是皇帝管家。所以后世習慣稱之為三省。
三省是國家中央機構,內史省,也叫中書省,相當于后來的內閣。門下省相當于全國人民代表大會,尚書省相當于國務院。(不能又完全對照,僅作相對參考,因古今機構職權不同、行政范圍不同)
三省六部是隋朝開始實行的中央機構,后面的王朝一直延續(xù),
前面說道蒙元時,幅員遼闊,難以駕馭,第一國策又是防漢,蒙古開始實行行省制度,亦即全國按地方劃出不同的版塊,但不設立版塊的最高行政機構,更無最高行政長官。
這種情況相當于,州、縣等有行政機構和行政長官,但管理一個地區(qū)共同的周線并無一個整體的行政機構和行政長官,意思是州府沒有直接的上司。
那這個版塊怎么行政呢?就直接向中央的中書省(蒙元時相當于國務院)匯報工作,同時中書省直接管轄地方。這樣的版塊就叫做「行中書省」,簡稱「行省」。
舉個例子,比如陜西行省下面各州府機構都有,官員也有,但并無陜西省長或省委書記,而是國務院直接管轄。
蒙元把全國分為十個行省,相當于中書省(國務院)直接管轄十個區(qū)域,這樣一來,治理一個大國,僅僅相當于十個小國的國務院匯總,頂多增加國務院一些人手就可輕松解決。
所以蒙元前期,行省并無行政長官和機構,蒙元之所以這么做,就是防止一個行省的力量太過強大,萬一造反難以駕馭,而分化成小州縣由中央直接管轄,則沒有地方直接的強大。其目的也是為了防漢。
這便是行省制與郡縣制的根本區(qū)別。
后期行省也與直接設立省機構沒什么區(qū)別了,明朝建立,在改行省為布政司,由于布政司轄地基本因循蒙元,習慣上依舊稱之為省。但有了省機構和省長官,但行政模式依然直接受權于中央。從此行省制度完成,至今亦是。
行省制度的優(yōu)劣
好處:可以更快捷統(tǒng)治更大的國家,再遠的地方,只要一旦劃為行省,則熟化更快。(自治區(qū)除外,是與行省相反的路子)
如:滿清時,曾有漢族官員建議在西域(今中亞,當時有屬國)設立行省,廢除屬國,也因滿清防漢,遠軍不能守,必然只能漢軍去守,未能聽取建議。不然,今中亞地區(qū)早就是內地行省。
壞處:以防漢為策的行省制度,直接分化了漢族地區(qū)創(chuàng)造能力(行省之下州府郡縣沒有自由與外省州府郡縣交易的權利和機會),更是讓漢人行省分化,各自地域分歧。今天的地域歧視、地方保護主義、各地搶注名人等等,皆是行省制度下地方官員做政績和歷史原因造成。失去了直接的創(chuàng)造能力。
滿清時期,更是細化行省,原湖廣行省分成湖北省、湖南省,原南直隸省分成安徽省、江蘇省。原湖廣省可養(yǎng)育全國而有余,原南直隸經(jīng)濟遠超世界諸國總和。
一經(jīng)分化,失去其經(jīng)濟鏈和產(chǎn)業(yè)技術,再無此風光。
故此,論地方經(jīng)濟之發(fā)展,郡縣制強于行省制。論大國統(tǒng)一防漢強大,則行省制強于郡縣制。
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